基于公共利益的城市房屋拆迁补偿原则 


　　一、土地权利征用及其补偿的国际经验 
　　１、作为私有财产的土地权利与我国城市房屋拆迁 
　　土地权利体系包括土地所有权体系与土地利用权体系。根据西方一些发达国家土地征用的经验，征用的可以是不动产的全部权利，也可以是部分权利，如通行权、道路权等。在我国，土地使用权是整个土地利用权体系的核心。新的《宪法修正案》区分了土地“征收”与“征用”两种不同的情形。两者的不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。宪法第十条第二款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的《土地管理法》，没有区分上述两种不同情形，统称“征用”。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收：又规定了临时用地的情形，实质上是征用。根据国务院２００１年颁布实施的城市《房屋拆迁管理条例》（以下简称“新条例”第二十四条的规定，“货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”同样，对于实行产权调换的情形，“新条例”所反映出来的精神是类似的。从“新条例”的精神可以发现事实上我国已经从法规层面上确认：现阶段我国城市房屋拆迁的补偿应当对土地使用权征用进行补偿。长期以来，我国对城市房屋拆迁补偿的最大争议，就在于是否承认被拆迁人的土地使用权。因此，我国城市房屋拆迁大多数属于对国有土地的使用权与建筑物权利的征用，前者即为土地的部分权利。由于当前我国城市（尤其是大中城市）房地产市场兴旺，因此对土地使用权的补偿已成为城市房屋拆迁补偿中的主要部分。 
　　因此，西方发达国家在土地权利征用方面的经验，对于我国城市房屋拆迁活动具有一定的借鉴意义。 
　　２、土地权利征用补偿的国际经验 
　　加拿大的土地名义上为皇家所有，其他土地使用者无拥有权，只是承租者，但实际上大部分土地归私人所有，联邦政府与省市各级政府也拥有土地。在加拿大，对不动产权利征用的补偿可以由征用机构与被征者先进行非正式谈判来解决。如果非正式谈判不能达成一致，则在取得土地前的一定时期内，征用机构必须为被征者提供“法律出价”（ｓｔａｔｕｔｏｒｙ　ｏｆｆｅｒ）服务。法律出价是指不动产权利人在行使其权利要求得到更多赔偿的情况下，而有权保留的一种“没有偏见”的补偿出价。法律出价需要征用机构对征用财产权益进行正式评估。美国是一个以土地私有为核心的国家，美国的联邦、州、县政府拥有不同级别的土地权利征用权力。征用土地权利必须予以合理补偿。根据美国财产怯，合理补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的贴现价格。由于土地权利是私有财产之一种，故对土地权利征用也应当按这一方式进行补偿。对土地权利征用的补偿，由征用机构根据独立审核员提交的补偿价格向土地权利人或与之有利害关系者报价。若双方在价格上有分歧，则进行谈判。若谈判仍不能达成一致，则政府与有关机构可根据法定程序实施强制征用。日本公有土地占国土面积的３５％，故日本也经常出现征用土地权利的情况。日本对土地权利的征用，应先由起业者（公共事业的营业者）申请，申请经批准后，起业者与土地权利人双方对赔偿无异议后方可达成征用协议。征用协议须经征用委员会确认。若当事人之间不能达成协议，起业者可申请征用委员会裁定。 
　　从这些国家的经验来看，土地权利征用（或部分征用）有严格的法律程序。土地权利征用不仅需要补偿，并且补偿额度的确定主要是由征用者与被征用者之间的谈判来完成。 
　　二、土地权利征用的公共利益目的 
　　在世界上许多法制发达的国家中，土地权利征用主要包括三个要件，即政府特有的权力与正当的法律程序，合理的补偿公共目的性。有人认为，我国新的《宪法修正案》事实上也隐含了这三个要件。 
　　在世界上大部分法制发达的国家中，对土地权利征用的目的严格限定于公共利益（公众利益），并对公共利益的范畴给出了严格的界定。在加拿大，根据征地法规定，征地目的必须为公共利益服务，征地的范围严格限制在为公共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物古迹保护、学校、医院以及公共福利等。在美国，各州对公共目的的范围的界定并不完全相同， 
　　除了直接的公共使用以外，美国多数法院把“公共用途”扩展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，与公共用途土地密不可分的其他用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、旅馆等。在巴西，行使征地权必须符合两个目的，即“公益事业”和“社会利益”。公益事业包括：国防、公共卫生、市政工程等；社会利益是指有益于地方的社会功能。在法国，凡是符合一般性社会利益的事业，住宅用地建设、协议开发区内的建设以及保留地交换等均可行使征地权。日本则严格限定在关系国家和民众利益的３５种公益事业项目。在我国香港，公共利益用途指的是一切对公共大众有利的规划建设，如公路、公共住宅、街道、市场、公共休息场所以及居住环境恶劣地区的改造等。 
　　目前，尽管我国在最高立法层面上确立了对土地权利征用的公共利益目的，但对于如何界定公共利益却缺乏相应法律作进一步阐释。国内学者对我国土地权利征用的公共利益目的作了许多学术方面的探讨。在对城市房屋拆迁的学术探讨中，有些学者提出，可以根据城市建设项目是否具有明显的公益性质，来确立不同的补偿原则。譬如，可以对需要进行拆迁的城市建设项目区分为经营性项目与公益性项目。可以根据是否具有明显的盈利性质，对“公共利益”用途加以进一步区分，从而在征地补偿方面适当区别对待：纯公共利益用途、准公共利益用途、非公共利益用途。 
　　但是，不管将城市建设项目划分为几类，只要明确地划分了城市建设项目的类别，就会存在一些操作层面上的困难。首先，清楚界定城市地块的“公共利益”用途并不是个容易的问题。根据世界上一些发达国家的经验，通常是采用例举法来确定土地权利征用中公共利益用途的范围。其次，在确定城市建设项目类别的过程中，何种性质的组织拥有决定权，以及确定的程序如何，都是令人关注的问题。这种组织的权威性与客观性应当让拆迁人与被拆迁入都可以接受。要做到这一点并不容易，因为对于具有明显的公益性质的城市建设项目（如城市道路拓宽等项目），在我国现阶段有许多是由具有政府背景的组织与机构来实施的，人们难免会对它们在确定城建项目类别的过程中可能产生的影响心存疑虑。同样，确定程序的合理性也是一个棘手的问题。最后，类似于“逆向选择”的可能存在，也是一个需要认真对待的问题。因为在不同的城市建设项目类别中的补偿总量是不同的，这就有可能驱使某些有影响力的项目参与者去影响先期的城市规划，从而获得更高的自身利益。如何防止这种类似于“逆向选择”现象的发生，是非常值得探讨的一个问题。 
　　三、城市房屋拆迁补偿的主要理论依据与一些重要原则 
　　对于私有财产的征用应当如何进行补偿，长期以来学者们建立了各种不同的学说。主要包括既得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、公共负担说、特别牺牲说等六种学说。目前，特别牺牲说日渐被广泛接纳。特别牺牲说基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征用行为，对人民权利所造成的损失超出了行使所有权的内在社会限制，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作出的特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性质，因此应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。基于特别牺牲说的理论基础，在很多国家，法律给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值。有学者还认为，在征地过程中，被征地者的损失永远不可能得到足额补偿，因为有一些损失是无法计量的，这些损失包括：交易费用、风险、社会关系网的改变、生存威胁及其他代价等。 
　　基于“特别牺牲说”，考虑到我国城市房屋拆迁补偿的现状，根据我们的调查结果与研究，关于城市房屋拆迁补偿的现行原则与重要原则应主要包括：拆迁户基本居住权与生存权保障原则、市场价格补偿原则、政府基准价补偿原则、重置成本补偿原则、自由谈判原则、土地增值收益均分原则等。所谓拆迁户基本居住权与生存权保障原则，是指无论任何一种拆迁补偿的方案，首先都必须保障拆迁户最基本的居住权与生存权。所谓市场价格补偿原则，是指拆迁补偿的依据应基本根据被拆迁房屋的当时市场价值来进行补偿。该原则事实上是２００１年国务院“新条例”关于拆迁补偿的基本精神的反映。而政府基准价（指导价）补偿原则，原本是市场价格补偿原则的一个变种。但是，在我国的许多城市（尤其是最近几年房价上升较快的城市），政府所制定的基准价（指导价），已经愈来愈偏离了真实的市场价格。关于重置成本补偿原则，存在多种不同的理解，这里特指补偿标准为重置被拆迁建筑物所需要花费的成本。此处的重置成本补偿原则与市场价格补偿原则的最大区别在于，前者主要考虑的仅仅是建筑物权利的补偿，基本不考虑土地权利的补偿；而后者既考虑了对建筑物权利的补偿也考虑了对土地权利的补偿。自由谈判原则，是指拆迁人与被拆迁人（如拆迁户）双方进行公平的自由谈判。对于具有盈利性质的城市建设项目，城市房屋拆迁会使土地增值。对土地增值部分应在拆迁人与被拆迁人之间进行均分，从而使被拆迁人获得土地增值收益的一半作为拆迁补偿的主要部分，即为土地增值收益均分原则。 
　　为了考察各主要拆迁补偿原则的被认可程度，我们选取了杭州市的部分拆迁户（包括即将面临拆迁的拆迁户与已经历过拆迁的拆迁户）与社会一般公众作为调查对象进行经验考察。调查结果显示，对于我国现阶段的城市房屋拆迁补偿问题，人们最关心的并不是城市建设项目是否具有明显的